小国衰败：掠夺型国家的成形

潘永强

自八十年代以来，许多对东亚发展经验的研究显示，国家的角色对经济发展起了重要作用。因此，有论者认为，国家的集中干预有利于后发展国家的快速经济成长，这一派人士提出了发展型国家(developmental state)的概念。另有人则认为，国家介入固然起了重要作用，但正确的公共政策才是东亚成功之道。无论如何，他们普遍承认在东亚经验中，包括当下中国改革进程里，国家的角色发挥的是正面意义。

但是，在这种重新呼唤国家角色的声浪中，有论者认为类似讨论还忽略一个问题，就是在经济发展与政权形式之间的关系，即威权强势的国家机关在推动经建发展时，如何也令国家掠夺性的一面受到有效的制衡与抑压，而不干扰到政经秩序的再造及其合理化。这是考虑到在经建发展上，国家既可以扮演推手的角色，发挥助力，也同时具有攫夺黑手的一面，沦为发展的阻力。

Peter Evans即认为，“一个掠夺型国家不会有能力培育新的成长引擎。”而且，也不能保证一些国家不会从推手变成攫夺黑手，展露掠夺本性。事实上，八十年代以来在后发展国家中，持续的国家经建成功例子不会超过十个，其中大部份集中在东亚，如韩国、台湾、新加坡、泰国等，马来西亚一度也被纳入这个行列中，而智利可说是东亚以外唯一合乎条件的个案。

通常，掠夺型国家多是出现在贫穷国家中，并给当地人民带来极大祸害，近如菲律宾的马可斯，远如海地的杜瓦雷尔斯等等。印尼在遭受1997—1998年金融风暴时，也令人惊察到，一个掠夺型国家如果没有建立起适当的制度监管机制，即使取得一些初步的成就，最终也会付诸流水。

如今越来越多迹象也显示，当马来西亚步入独立建国五十年的此刻，它不仅错失了迈向发展型国家的行列，反而逐步走向掠夺型国家(predatory state)的歪路。除国家发展陷入泥沼，也出现系统性、总体性和长期性的崩坏。

许多国际组织的数据，显示马来西亚的经济与社会发展在近年来停滞不前。经济学者林德宜就明白指出：“我们再也不是亚洲雄师，更像是亚洲病猫”。他批评在新经济政策底下，原本应该用在国家发展的金钱，流入至少四个与新经济政策信托人有联系，并具有分配功能的集团，既执政党、政府官僚、军事与宗教机构。这四个集团所使用的工具和手段主要是选择性的私营化，即“盈利私有化、亏损社会化”。其它的手段还有贪污、无抵押贷款、多重股东制、索取过高的咨询费用、佣金、贿赂，以及公司信托。(见www.malaysiakini.com，27-9-2006)

最令全体国人对国家掠夺行为感受深刻的，无疑是高速公道的收费一再暴涨，这源于统治集团内部与朋党之间的连接，透过未经投标也不曾公开的秘密合约，签订不合理的大道私营化协议。大道即大盗，如同反对党人安华所说：“从前骑马的强盗只会一年一度地洗劫我们的村子，但是现在的‘强盗’却是通过大道每天‘掠夺’我们一次，不幸运的话，一天还可能会打抢几次。”(见www.malaysiakini.com，6-1-2007)

国家资源遭受少数权贵精英掠夺的恶质情况，不只影响经建与竞争力，也妨碍政治民主与公正。1988年反对党领袖林吉祥因南北大道诉讼案，危及巫统内部掠夺集团的利益，导致统治精英反扑，余后演变的事态，间接造成林吉祥在内安法令下被扣留，以及前最高法院院长敦沙列阿巴斯遭革职。1998年马哈迪与安华的政治决裂，也可归因于统治精英对资源的掠夺爆发重大政策分歧所致。

持平而论，在马哈迪长达22年的执政下，他就任初期未尝不想把马来西亚推向发展型国家的路径。例如八十年代前期他提倡的向东学习政策，就是心仪日、韩的发展经验，取其国家主导与积极介入经济建设的模式，由官僚规划，以政策领航，争取外资与经济转型。

马哈迪的鸿图擘划并非全部落空，马来西亚在八十年代至九十年代初期，以廉价劳动力和基本设施，借助东风(日本、韩国、台湾)的资金外移，出卖劳力帮人打工，一度造就蓬勃气象。但是，在这段借来的时间和借来的空间，却没有意识到应尽快提升自己的教育、技术、制度、思维与官僚能力，一旦信息科技和全球化的席卷而来，以及1992年初邓小平南巡之后的中国推进市场经济，马哈迪的发展型国家梦想，就不复再现。

但是，除了归咎于时机、政策、官僚能力之外，国家在推动发展时，如何抑制住它的掠夺性格，也是关键。在马哈迪治下，他试图令国家机关扮演经建推手的角色，可是无论他本人，还是统治集团内部，却无意建构有助国家成长的制度，反而控制不了掠夺的欲望，国家竟成了运用权力寻租与暴虐的黑手。今日马哈迪与阿都拉只能隔空争论谁家儿子承包的工程较多，安华甚至指控马哈迪执政期间，搜集了数十亿马币的财富。(见www.malaysiakini.com，9-1-2007)

简单而言，掠夺型国家的理论，是建基在国家是攫夺黑手的概念上。此指国家的主要角色，是利用手中的权力，从社会中汲取和征收财富。掠夺型国家理论，是来自经济学的制度主义对政经关系上的研究。

在制度主义的复兴与影响下，该学派看待国家的视角，有别于发展型国家论的看法。在研究东亚发展的学者眼中，国家可以在市场失灵时发挥直接匡正的功能。反观制度主义者，则视国家只是法制和规范的供给者与施行者，以支撑市场的交易行为。

这种视角上的差异，关键之处在于，在发展型国家论者眼中，国家是经建的重要推手，而在制度主义者看来，国家同时兼具善和恶的两种力量。如同Douglass North所言，“国家的存在本质上为了经济发展，然而，国家也是人为的经济衰退根源。”易言之，国家既可以是保护财产权的推手，也可以成为榨取人民财富的脏手。

理论上，在掠夺型国家中，统治者独占了暴力和公共财货，故掠夺行为实为普遍的现象。不过，倒是有一个因素会限制统治者的掠夺程度，就是基于统治者自我利益的估算，反而不会杀鸡取卵，因为他是“固定的强盗”(stationary bandit)，若过度掠夺反会损害未来收益，所以还会考虑到国家利益。

但是在现实中，有时掠夺的行为经常会溢出控制，造成统治者的私心与国家利益的距离扩大。例如统治精英屡有不知足的贪婪性格，令他们和朋党之间串谋，毫无节制地掠取财富，在狂欢与纵欲之下又减少提供公共物品，就沦为赤裸裸窃盗(kleptocracy)社会财富的暴行。

马哈迪执政初期，一度创意泉涌，试图解放社会的活力，以及释出国家手中的资源，譬如推行私营化工程，强调行政改革，为新经济政策松绑等等。这个阶段，执政者虽有族群政治与朋党利益的考虑，但也未曾放弃国家利益的追求，例如引导工业化和提供公共建设。到了九十年代初规划的先进国宏愿和多媒体超级走廊，既是国家主导建设的推手，也是确立历史政绩的工程。但是，国家释放出来的庞大经建预算，伴随着权力运作的缺乏制度化，在制衡机制趋向成熟前，一方面令掠夺者产生寻租机会，也令国家有能力通过资源的选择性分配，收编社会力量。此举虽壮大政经同盟，却又进一步扩大了权力集团内掠夺群体的队伍与阵容。

这种掠夺感有时更会上升为追求国家虚荣，例如为炫耀国家声望而进行的扩军或大型建设，这就必然要加征税捐，加剧对社会汲取资源。对马哈迪而言，他的浓厚兴趣表现在“改造”自然与景观。于是马来西亚陷入一连串白象建设中，如新机场、双峰塔、布城行政中心、发展浮罗交怡，以及峇贡水坝等等。庞大的建设经费和不透明的决策机制，自然也创造无数潜在的金权掠夺空间。国家资源在连场权力夜宴中点滴流失，既然财富能如此容易累积，有何动力思考长期的制度建设。

可是，统治者的权力独占也会生出不安全感，时不时会担心国内外政敌的推翻，一旦产生这种不安全感，就需要加强权力的防卫，不容权威受任何挑战。因为掠夺型国家的精英都有道德隐忧，在位时担心被罢黜，下台后防范被清算，所以对接班人格外谨慎，这是掠夺型领袖的定律。当亚洲金融风暴令印尼总统苏哈托下台后，马哈迪的不安全感瞬间上升，不惜一切掀起个人权力保卫战，尽管国家政权本来稳定无虞。

需要说明的是，掠夺型国家的权力精英对未来利益的预期，会影响他们下一步掠夺国家资源，或从社会榨取财富的方式。如果预期权力周期未结束，掠夺方式还相对温和，否则就会在短期内疯狂的扩大掠夺。例如，阿都拉首相的儿子与女婿，皆在首相权力不稳时，加快在政经网络的布局。马华公会的林良实也在政治生涯末期，甘冒千古骂名，也要钩结张晓卿并吞南洋报业，牟取背后难以明言的庞大利益。

其实，更匪夷所思的丑闻都可能在掠夺型国家出现，包括蒙古女郎阿旦杜亚被副首相办公室的安全人员以炸药毁尸，也许就与政府斥资46亿马币向法国购买3艘潜艇的军购案有所牵连。反对党人安华就暗示与副首相有关，涉及回佣与利益冲突。(见www.malaysiakini.com，10-1-2007)

无论如何，以上所述只是指集权的上层精英掠夺行为，如果扩大为中下层各个系统都投入掠夺，后果更不堪设想。当举国交相征利，不是从国家就是从社会攫取财富时，“固定的强盗”就变成“流散的强盗”(roving bandits)，四处蹦出随处游走。于是，警察收贿、华小校长贪污、军警救灾要索取金钱、救护车出动前谈妥费用、公共服务中各项承包业务受层层剥削，就毫不意外，整个社会的心灵和风气都完全扭曲与残缺。

从1957到2007的半世纪，我们见证了马来西亚从新兴国家，逐渐步向掠夺型国家的路程，走入掠夺型威权(predatory authoritarian)的幽径。在掠夺型威权国家，往往缺乏有效的政治制度或结构约束，以遏制国家的掠夺欲望。即使一个有能力推动经济发展的国家，也会因为无法阻挡强大与狭窄的利益，丧失有效管理能力，终究还是会不受限制地从社会榨取资源。无节制的国家掠夺是可怕的，在这种国家，统治精英会为了自肥而扭曲市场，制造寻租机会，向社会攫取财富。在这样的国家不可能有持续的经济发展，更不必期待泡沫式的经济成长会带来政治转型，因为掠夺型国家与经济发展之间，两者是相互拒斥，毫不兼容。

14-1-2007

原載《視角》電子刊第二期 www.mag-horizon.net